国省干线公路发展向哪里去？

引言：这个题目对于外行是陌生的，而对于今天公路行业的人来说，它斩不断理还乱，似乎说也说不清楚，无可讳言，国省干线公路的发展已经处于从来没有过的困难时期。可是假如你还肩负国省干线公路这副担子，假如你还存有一些国家战略发展和安全的意识，那么你知道眼前的问题是谁也放不下的，因为占公路通车总里程91％的国省干线公路和新兴县乡公路网是水、铁、管、空、以及高速公路交通运输的基础，是国家经济发展的命脉，而且一旦面临战争，高度网络化的国省干线和农村公路更是国防安全最坚实可靠的物流保障。

一． 改革中的“幸运儿”

改革开放以前，国省干线公路基本代表了我国整个公路行业，包括体量上占70％以上的生产板块，都属于自收自支的事业性质，基本上是一个自我循环自我发展的闭式系统，虽然一直有所进步，但是对于国民经济快速发展的战略意义而言，显然不具备应有的超前性。

党的十一届三中全会以后，全国上下实行了翻天覆地的经济体制改革，所有企业都在剧痛中经历了改制、重组、分流、下岗等一系列巨变，走上了发展才是硬道理的社会主义市场经济之路，而我们的公路行业因为秉赋了国家经济发展铺路石的责任而区别于其它产业，成为这场变革中的“幸运儿”，毫发无损的连同自己的旧机制一起，进入了历史以来“超常规大跨度”的公路建设高潮。

“举债服务、借贷发展”，这是公路行业进入发展高潮的宣言，原本自我循环的行业经济链由此打开，大量融资涌入公路建设，省市县各级公路行业相继成为借贷融资主体，吃起了百家饭，这虽然表现了“精卫填海”般的行业精神，却显然已经超出了自收自支事业性行业惯例，占70％以上的生产单位也都投身于其中，因为他们也都属于事业性质，而且以后的时间里这支队伍在狂热的壮大。那时候只是说“事业单位企业化管理”，没有人乐意把生产单位转为企业，于是这浩浩荡荡的“金身一族”继续前行，殊不知自己已经被汹涌的大潮汇入社会主义市场经济的洪流，由潺潺小溪来到了波涛汹涌的大海。

汇入大海，走进暴风雨，本是行业变革发展的天赐良机，但我们是事业单位，我们的目标是“发展公路事业”，而追求效益是企业的事，好像“我们姓赵，其他人都还不配”，那时候不知道什么叫借债还钱，更不知道什么是持续发展。在以后的三十多年间，事业性质的整个公路行业由于脱离社会主义市场经济规律，由于政企不分的行业特点，由于实行“事业单位企业化管理”，时常尴尬的变身于事业和企业之间，虽然历经轰轰烈烈的建设大潮，却因为“独善其身”而白白丢掉了自我发展的良机。

大潮渐渐退去，大量的负债使得原本的公路行业早已在金融家的眼里变作昨日黄花，高速公路的兴起（多以国省公路精英为先遣者）以及农村公路的迅速发展，使国省干线公路完全失去了曾经行业代表的地位，在新的公路行业中充其量只能屈居于二流地位，不仅所谓管理机关落得自顾不暇，而且曾经浴血奋战的所属生产单位也毫无例外的陷入空前的饥荒，只留下庞大的就业大军（原本人员定额的3-4倍）和空旷场地上一片等待报废的老旧装备，一直是“条块结合”的多级公路生产管理体系也已经严重变形。一个曾经代表公路行业的绝对主力，在经过了前所未有的大规模发展以后，竟然来到了今天的败落，实在是令人大惑不解，不过好在这个政企绑定的事业性“金身”还在，人们还期待着由此带来以后的好运，期待着一个都不能少的逃离社会主义市场经济的物竞天择，唯独没有认真总结行业自身存在的问题和发展中的教训。

二． 事业性编制到底是福还是祸

对于一个人来说，自己身上的缺点一旦被认知很快就会改掉，而改掉“优点”就不那么容易，就是说主观上感觉良好又习与性成的东西哪怕客观上并非如此，改正起来就很困难，就会为此付出很多代价。公路行业的人们没有遭受当年产业工人为分流下岗失去职业的痛苦，他们曾经衣食无忧，享受了足够的优越感，所以一直把事业编制看作是天大的好处，因此努力掩盖自身大部分生产性或产业性的本质，尤其当“自收自支”的经济链以及资金管理带动生产管理的传统规制崩解以后，还是没有认识到自身应有的存在形式，所以当建设高潮退去，当社会主义市场经济成为中国社会的常态，以国省干线公路为代表的公路行业“大饥荒”终于来了，而且在今天社会环境下显得这样形单影只，不可理解。抱残守缺的旧机制到底给行业发展带来了哪些影响呢？

1、传统的价值观：国省干线公路从计划经济时代走来，一贯奉行畅通、洁净、绿化、美化的行为准则，简称“畅洁绿美”四字方针，和企业之间最大的不同在于只管增加通车里程，只管单方面追求“畅洁绿美”，没有生产效益指标。进入市场经济社会以后，公路行业旧机制的负面作用日益显现，大量的融资建设担负不起高额的本息负担，从前不考虑的税赋压力也接踵而来，所谓管理机构尚且维持运行，受影响最深的就是体量最大且挂着事业编牌子的下属工程和生产性场站，上级的财政危机直接导致他们不能及时拿到应得的回报，数十年过去，除了事业性编制的“金缕玉衣”还在，生产性直属单位一个接着一个栽倒在建设发展的路途上。

2、“政企合一”的建制：曾经一些有识之士积极主张在公路行业实现“政企分离”，也就是把生产性单位改制为企业，但是旧行业体制下干部的管理权问题、干部职工的企业或是事业的属性问题等一直是其中的最大障碍。建设高潮的中后期有相当一部分生产单位也改名叫做公司，但是干部的管理权和经营决策权还在机关，“打断骨头连着筋”，所谓公司产权和股本构成模糊不清，无法建立合法有效的公司制度，无法进行有效的企业经营，倒是在事业性质的感召下职工队伍恶性膨胀，那种在事业和企业之间双向获益的梦幻终究破灭于不伦不类的阴阳两界之间。

3、“经营”与分配制度：在生产经营管理中，“政企合一”的其中一方不仅掌握着人财资源，同时兼有生产计划管理的职能，一直是力不从心的忙碌于工程项目具体管理，如此直属生产单位失去自我，尤其在公路养护方面，所属生产单位唯“计划安排马头是瞻”，严格执行“日常养护”、“中修专项”、“大修改造”的三段式管理模式，在这样没有质量效益考核评价标准的机制下，“日常养护”期间除去打扫卫生挖坑槽，只能眼看着路上的小病发展成大病，靠“中修专项”或者“大修改造”项目突击抢修挣钱，人们给这种经营管理叫“留着好的修烂的，修着烂的烂好的”。长此以往，大量通车里程失去预防性养护时机，转而迅速成为大中修的后续对象，资产管理成本不断攀升，经济负担日益沉重。

计划经济模式下的三段式养护生产管理中携带着传统的分配制度，即养护工程量决定着设计、监理和养护生产的收益，其中“日常养护”因为没有方便计量的工程量而收益微薄，只好养人不养路，然而大中修项目因为大量工、料、机消耗和可计量性而成为效益来源，而且这些本来构成公路运营主要成本的项目还可以堂而皇之列为年度工作业绩，于是大中修工程一直是公路养护相关方面追求的对象，公路资产的保值和养护生产收益成为反比例关系，长期形成了“大修大干吃饱饭，精修细养饿死人”的行业诟病，从设计监理到养护生产长期停滞于翻修改建的传统生产技术模式，而且虽然人满为患却逐步丧失实际生产能力，一部分甚至变作依靠转包大中修工程谋取利益，其现状和公路建设的高速发展极不协调，和当今的高科技时代极不协调。旧体制下的管理和考核分配机制相继延伸到后起的高速公路方面，只不过高速公路依然还保持着自收自支的优势，但是旧体机制的影响同样是显而易见的。

假如当年公路建设大潮到来的同时公路行业大部分摆脱“事业性金身”，假如公路行业顺势而为，按照市场经济规律实现“政企分离”，并且对分离后的企业实行股份制改造而不是抱残守缺，那么涨潮带来的只有机遇和发展，甚至在大潮中提前完成行业现代化的公路管理体系。所谓“事业性金身”在社会主义市场经济的重大变革面前，实际上成了行业发展的巨大障碍。

三． 面对深化改革的又一次机遇

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并且在三个重要意义中坚定地指出：“我们必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，冲破思想观念的束缚，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，为坚持和发展中国特色社会主义，为实现中华民族伟大复兴的中国梦，提供强大动力和旺盛活力”。中国交通部也通过十三五发展纲要向整个公路行业指出“以构建现代公路养护管理体系为核心，围绕改革攻坚、管理升级、养护转型、服务提质四个方面精准发力”。

近些年来，国省干线公路和经过30多年升级改造的县乡农村公路网实现了合流统一，管养总里程增加到91％以上，其体量重新上升到公路行业的主导地位，而且随着公路建设的大潮退去，国、省、县、乡公路资产的养护管理已经逐步上升为行业生产经营的主体。显然，新的公路行业不仅面临着国家深化改革带来的又一次战略性重大发展机遇，而且形成了行业深化改革的良好基础。十三五行业发展规划中，“以构建现代公路养护管理体系为核心”的四个方面明确指出了行业改革的中心工作。

1. 改革攻坚：所谓改革攻坚就是认真总结公路行业在社会主义市场经济中积累的经验教训，“冲破思想观念的束缚，攻克体制机制上的顽瘴痼疾”，精简优化管理机构，彻底改变“政企合一”两性混淆的旧体制是行业深化改革的关键。让管理机构保持事业性质，使之不折不扣地秉行国家意志，让所谓“企业化管理”的生产板块真正成为独立经营、自主经营的合法企业，使企业在社会主义市场经济的法则中成长壮大，这是行业走上科学发展和持续发展的必然途径。可是今天还有相当一部分人梦想把这种旧体制保留下去，甚至企图利用这种旧体制的存活重新打造一个“一统天下”的市场，他们不懂得资源社会化是市场经济的根本，他们没有汲取曾经“一统天下”在社会主义市场经济面前失败的教训。

2. 管理升级：“政企分离”后的公路行业管理机构可以从根本上放弃以工程量管理为主的“三段式”计划经济管理模式，升级为以资产效益最大化为核心的中长期绩效考核管理，这是当今世界正在普遍实现的一种科学有效地新型管理制度。通过制度改革将把公路行业引入科学发展的道路，用“保值增效”实现长期持久的“畅洁绿美”，使公路管养双方高度统一于公路资产效益的最大化，统一于以构建现代公路养护管理体系为核心的生产模式，统一于行业的可持续发展战略目标。

3.养护转型：以资产效益最大化为核心的中长期绩效考核管理模式下，公路养护生产企业必然实现转型，从以追求工程量、挖补翻修为主的传统生产技术模式解放出来，走上以科学预防性养护为主的全过程监控和全过程施养的发展道路，即从粗放的劳动生产向科技创新转型，从“大修大干”向未来基于质量效益的中长期托管公路养护市场转型，新制度下的公路养护企业将成为新材料、新工艺、新装备、新技术的研究开发主体，焕发出科技创新的生机，同时也将成为新一代科技人才的摇篮。

4.服务提质：深化改革将带来行业价值观的改变，带来公路养护生产模式的彻底更新，一个以绩效考核和创新发展为主流的、竞争发展有序的行业市场将得到确立，曾经无休止的翻修挖补将被预防为主的科学管养所替代，大量原材料资源消耗将被绿色循环利用的行业自觉行为所替代，高排放高污染的落后生产技术将被新技术、新材料、新工艺和新装备的积极推广利用所替代，整个公路交通将为社会提供更加畅通、洁净、绿化、美化的优质服务。

结语：以问题为导向，以问题为突破口是党中央对于当前深化改革的指导方针。一方面认清行业发展中存在的问题，一方面牢牢把握公路行业在深化改革中的机遇，积极促进行业内部的变革，“解放和增强社会活力” 是实现行业科学发展、快速发展的关键。据悉在浙江、安徽、河南的公路管理以及一些市政道路管理方面，已经部分开始出现一些基于质量效益的管理机制探索，并且初步取得了可喜成果，相信整个公路行业将在党中央习近平总书记倡导的深化改革中实现涅槃，走向新的辉煌。

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